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浅论我国法官业绩评价制度之完善

发布时间:2015-11-24 14:38:50


    党的十八大作出了进一步深化司法体制改革的重要战略部署。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,确定了深化司法体制改革的主要任务。党的十八届四中全会提出了全面推进依法治国的总目标,提出了一系列重大改革举措。人民法院司法改革正面临前所未有的重大历史机遇。法院中具有主体地位的法官在改革中尤为引人关注,对法官队伍如何管理评价也是改革的重要课题。人民法院《四五改革纲要》明确提出完善法官业绩评价体系,建立科学合理、客观公正、符合规律的法官业绩评价机制,完善评价标准,将评价结果作为法官等级晋升、择优遴选的重要依据。建立不适任法官的退出机制,完善相关配套措施。

  一、法官业绩评价制度概述

  (一) 法官业绩评价机制的内涵及发展历程

  法官业绩评价制度一般也称之为法官绩效考评制度,是指一系列的用于衡量考核法官工作努力程度和工作绩效水平的制度。从历史看,法官是一个比较古老的职业,最早的作为法律职业的法官正是形成于古罗马时期。我国古代封建制几千年历史中严格的说没有真正意义的“法官”,司法权与行政权是处在一种混同的状态。我国历史上真正的法官考核制度起源于民国初期毕竟政府制定的《司法官考绩规则》,该规则规定了对司法官的业绩进行考核的原则和规则。1915年《司法奖章条例》和《司法惩戒法》的颁布,使司法官的考绩与奖惩挂钩。新中国成立后的半个世纪,我国的法官群体逐渐从大众化转向专业化,尤其是司法改革的推进,法官职业也从非职业化逐渐向职业化发展。最高法院在历次的改革纲要中对法官队伍建设都加以强调, 2013年最高法在队伍建设工作会议上明确提出法官队伍正规化、专业化、职业化的建设方向。随之而来的是如何对法官职业群体进行业绩考核评价的问题。最高法院的《四五改革纲要》明确提出完善法官业绩评价体系。建立科学合理、客观公正、符合规律的法官业绩评价机制。

  (二)法官业绩评价制度的法律依据

  在我国,由于法官一直按照公务员进行管理,因此法官首先要按照《公务员法》等规定进行业绩评价。除此以外,用于法官业绩评价的制度主要有《中华人民共和国法官法》、《法官职业道德基本准则》、《审判人员违法审判责任追究办法》、《审判纪律处分办法》等文件。从上述规定的内容上看,主要分为必须遵守的行为规范和应当禁止的违规行为。我国的《法官法》第八章专门对法官的考核作了规定,第十六章对法官考评委员会作了专章规定。这些规定一般比较原则,《法官法》颁布近二十年,具体操作并不理想,有的至今没能落实。另外,通过上述法律、规定的这些程序考核法官,只能反映法官的部分实绩和表现,有些内容不符合当今的审判规律和法官职业特征。

  (三)法官业绩评价制度的必要性

  现实中,对是否应该对法官进行业绩评价一直存在争议,有肯定说和否定说两种。肯定说认为应该对法官业绩进行考评,以此促使法官不断加强学习,提升业务能力、审判质量和工作业绩。而否定说认为,对法官的业绩评价会促使法官一心围绕考核评价内容开展工作,会影响法官独立办案,法官会为了追求某些指标而牺牲案件公正和审判效率。笔者认为,随着法院人员分类管理,法官员额制的施行,如果不对法官的工作业绩等开展考评,就无法称之为完美的司法改革,更无法实现司法改革之目的。

  对法官进行业绩评价是完善司法制度的需要,是法官职业化的必然要求。严格的法官业绩评价制度与法官职业准入制度相配套,可以促进司法人员素质的提高。实行法官业绩评价制度,可以发现并淘汰不能胜任的人员,从而促进法官队伍整体素质的提高。法治现代化的一个基本要求就是法官职业化,推进法官职业化建设,必须提升法官队伍的整体素质。通过法官考评,让法官能够比照其应该具备的庭审驾驭能力、裁判文书制作水平、职业道德素质等,促使法官不断提升自身素质、促进自我完善,从而激励、弘扬优秀的法官。

  二、法官绩效考评制度在实施过程中存在的问题

  (一)现行的法官业绩考评内容不尽合理

  由于法官属于公务员之一,因此每年年底都要进行与普通公务员同样的考核,之后填写一份公务员考核登记表。以《公务员法》规定的“德、能、勤、绩、廉”为基本内容。其中,对“绩”的考评是指对法官审判工作实绩的考评。我国的《法官法》将法官的审判工作实绩作为法官考核的重点。在当前,考核法官审判工作实绩主要是以各项案件考评数据为指标,如办理案件数、结案率、调解撤诉率、当庭宣判率、上诉率、更审改判率等,其中一些指标是司法统计用来进行数据分析的,并不适合作为法官业绩评价的指标。尽管法官的行为可能影响到当事人的诉讼行为,但有些数据高低还是主要取决于当事人及案件性质等因素的。

  (二)评价法官业绩的程序和手段不合理

  目前,肯定法官业绩的途径主要有二:一是当地党委政府按照公务员评价标准授予法官一等功、二等功、三等功、嘉奖等;二是法院系统内部根据法官业绩授予调解能手、办案标兵、先进个人等荣誉称号。业绩强者通过竞争成为本部门或者本院领导;晋升法官职级或者行政级别。尽管每个法院有自己的一套评价程序,但基本上都采用民主测评或推荐,之后由党组集中决定的模式,得票多的优先被推荐、提拔。其中以人际关系作为评价法官的方式仍占主导地位。这种测评不利于法官养成良好的独立司法的道德品格,也不利于法官提高技能和思想素质。

  (三)考评内容分类细化不科学

  法院法官的考评内容其实际主要包括:审判工作实绩,思想品德,审判业务和法学理论水平,工作态度和审判作风。但考评制度规定得过于粗糙和原则。怎样评价审判业绩,怎样评价思想品德,怎样评价工作态度和审判作风,都缺乏明确标准,主观随意性较大。例如说“德”。把它作为一项考评指标时,被赋予了政治内容,极少关注法官个人职业操守的。作为法官首先要政治合格,但政治品德不等于职业操守,二者不能混淆,而应以职业操守与政治品德作为各自独立的考评指标。法官的职业操守应具有诚信、正义,更应忠于法律、敬畏法律。

  三、法官业绩考评制度的完善

  (一)设置独立的法官业绩评价机构

  设立独立的法官业绩评价机构,保证对法官公正地进行考核是法官业绩评价的重要内容和程序保障。管丽琴在其《现行法官考核制度的理性考量》一文中提到:“在德国,考核由资历高深的法官或法院院长主持;日本的法官评定工作,由本院院长和合议庭的庭长或全部审判长主持;美国的康涅狄格州的法官评估工作是由司法顾问委员会组织实施总体看来,凡是有法官考核的国家,均设有独立专门的机构或组织负责跟踪实施。”随着我国司法体制改革的不断深入,法官员额制、精英化是必然趋势,因此统一法官考评主体,设立独立的法官考评组织已势在必行。设立独立的考评机构,安排专人负责考评日常事务,并以文件形式赋予其相应的权利,明确其职责范围。为防止法官考评陷入以往的“人际化”的境地,在人员组成上,可借鉴国外经验,同时结合自身实际,聘请人民陪审员、司法监督员和退休法官等担任考评委员会委员,这样,既有利于克服法院内部“人际关系”的弊端,也利于社会监督。

  (二)设计合理的考评内容和标准、

  考评的内容和标准,是建立法官业绩评价制度的前提和基础。考评内容应偏向于是否遵循法定程序以及司法行为是否规范,而不应涉及法官审理案件的实体问题。在荷兰,对法官的考评,主要通过衡量法院的司法质量进行。荷兰把司法表现分为五个方面:公平正直、专业性、人员互动、法律的一致性、速度敏捷,把这5个方面的情况综合起来,以判断一个法院、一个法庭的表现。 那么我们的法官考评内容和标准应该如何设计才能全面地评价法官业绩呢?人民法院《四五改革纲要》给指明了方向,即明确提出完善法官业绩评价体系。建立科学合理、客观公正、符合规律的法官业绩评价机制。根据《法官法》及有关规定,无论对法官的业绩评价采取何种形式,但主要内容都应包括以下几方面:

  1、法官职业道德。任何一个职业都有它的道德水准,法官作为一个专业性和技术性非常强的职业,对道德的要求更高。法官职业道德是法官职业素质的重要组成部分。其标准主要依据《法官职业道德基本准则》,该《准则》从保障司法公正、提高司法效率、保持清正廉洁、遵守司法礼仪、加强自身修养、约束业外活动六个方面加以规范。另外,法官司法态度、工作态度、以及是否服从领导及违规违纪问题等也要有所体现。

  2、法官职业基本技能。一是法官驾驭庭审的能力。开庭审判是法官重要的日常工作,庭审活动能够充分直观的反映法官法律专业水平和审判业务能力。法官应当具有驾驭庭审的能力,围绕庭审内容归纳争议焦点,有序组织法庭调查、辩论等庭审活动,充分灵活的运用证据规则,引导当事人举证、质证,完成对证据的认证,庭审语言规范,程序合法。二是公正司法的能力。法官在工作中中应恪守中立,公正裁判。三是制作裁判文书的能力。裁判文书写作能够充分反映一个法官的文字综合能力。裁判文书能展现法官理解和适用法律的能力、说理能力、逻辑思维能力、文字表达能力,是考评法官能力的一个重要依据。四是调研能力。调查研究是谋事之基、成事之道,法官只有善于研究法律,发现问题,总结审判经验,才能正确理解和适用法律,充分说理,才能使案件的审判获得好的效果,因此,调查研究的成果也是衡量法官工作业绩重要方面。

  3、法官职业绩效。法官职业绩效主要考核法官的审判执行绩效,其应包括办案质量、办案效率、办案效果和案件数量等。以科学合理的案件质量与效率评价体系为基础,着重考评审判质量、效率和效果。这部分内容现在各个法院基本都有,笔者认为该部分内容不宜设置过多、过细,防止产生负面效果。

  (三)强化对业绩评价结果的运用

  根据《法官法》的规定,考核结果应作为对法官奖励、培训、惩戒、免职以及调整等级和工资的依据,但实践中对考核结果的运用与法律规定还有很大距离,笔者认为应强化对法官业绩评价结果的运用,进一步完善激励机制。将法官业绩考评数据和结果全部计入法官业绩档案,作为法官奖惩、岗位调换、遴选、晋升或辞退的重要依据。可以考虑将考评结果分为优秀、称职、基本称职和不称职。对考评为优秀等次的,给予相应的表彰奖励,优先考虑法官职务和等级晋升。对考评为称职等次的,继续留任。对考评为基本称职等次的,可建议其限期改进,或建议调整工作岗位。对考评为不称职的,建议免去或提名免去其法官职务或辞退。

  总之,随着司法改革的不断深入,法官业绩评价制度也必须根据一定的标准,采用科学的方法加以完善。考评结果应该作为提职晋级等的重要依据。只有建立起科学的法官业绩考评制度,才能进一步促进法官队伍整体素质的提高,最终实现法官队伍的专业化、正规化、职业化。

  (作者单位:黑龙江省齐齐哈尔市碾子山区人民法院)

 

 

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