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基层法院法官业绩评价机制研究

作者:李欣  发布时间:2015-08-13 14:36:49


   

基层法院法官业绩评价机制研究

论文提要:

   客观、全面、公正、准确地对法官的审判业绩进行评价,建立良好的竞争环境,为法官的晋升晋职、评优评先提供客观翔实的依据,是法官审判实绩考核制度设立的价值和追求的方向。

主要创新观点

审判实绩考核指标过于量化、难以客观全面反映法官的审判实绩以及审判实绩考核结果未得到充分的重视。这些问题对审判权运行产生了消极影响,以结案率调解率为结果导向的二元化评价标准影响了案件审判的质量和效果,过分强调二审改判率影响了法官的独立审判,对法官审判实绩考核结果的不重视阻碍了法官群体的职业化精英化

一、  实行法官业绩评价制度的重要性

法院绩效考核,是指设计若干反映人民法院审判工作、队伍建设、司法政务管理等方面的评价指标,对法院的司法质量、司法效率、司法效果所进行的评估和考核,是保障并促进法院内部管理机制有序运转,实现法院各项管理目标所必须进行的一种管理行为。

法官考核制度来源于我国《法官法》第二十一条至第二十五条的规定,具有高度的概括性,不具有可操作性。作为一种需要推广的经验,应当具备适应性和适时性。适应性就是他的本土性、现实性、客观性等,而适时性主要是指时间问题。

法官考核必须尊重审判规律,以不影响司法独立为基本原则。不能牺牲法官的独立判断和裁判权的完整为代价,设置法官之上的法官或与法官分享审判权的机构,干预司法独立。因此,法官考核只能是一种事后和宏观的评价,而不是审判过程中的评价或干预。

(一)有助于实现法官个人价值

以实现法官自我发展为直接目标。在现行公务员考试体制下,虽然经过层层磨难遴选出来的法官是合格的,但当手中握有权力时法官也不免出现寻租现象,在利益诱惑面前也不免裹读神圣的法律,如果不及时制止,不仅阻碍法官的职业成长,甚至会产生负外部效应”,一个牵一个的不思进取,腐败堕落等行为的出现,近年来出现的深圳中院窝案、武汉中院窝案,就是很有说服力的例子。因此,法官考评机制的首要目的就是要改进法官行为,使法官自身实现自我发展,法官个人的工作的优劣性与正义的质量成正相关系,这也是称霸西方的年长、经验、精英的法官职业之路的根本原因之所在。

(二)有助于预防司法腐败、实现司法独立

以保障司法独立和实现公平正义为终极目标。正义是所有社会制度的首要价值,是法律体制的第一美德,正义即公平。从宏观上看,法官考评机制的构建其终极目标仍是实现司法公平正义。从微观上看,法官是司法活动的主动者,司法活动的公平正义依赖于法官行为,只有关注并改善法官行为,使之成为法律知识丰富、职业道德修养高、举止文明、态度友好的法官,方能守护社会正义。而法官行为能否做到独立,对于正义能否实现显得无比重要。对法官进行考核是人民法院对法官行为进行的内部监督,也是法官接受外部监督的重要方式,目的在于保障司法独立,实现司法公正。因此,法官评估体系的建立绝不可以侵犯司法的独立性与司法的公正性,而且应明确保障司法独立,是建立该体系的初衷与最终归宿,法官考评制度的建立应该以保障司法独立为最终目的,以实现司法正义为终极目标,这也是最高人民法院提出并着手改革法官考评制度的基础性缘由。

二、  现行法官考评制度的不足

(一)     评价主体多样化。

40%的人办案,60%的人考核。这是基层法院法官考核主体最真实的写照,这也意味着,在法院,除了办案人员不相互评价外,其他的任何人都有权利对办案法官进行评价和考核,甚至任何部门都可以对办案人员进行通报、批评。

一般来说,除了业务庭即刑事庭、民事庭、行政庭外,其他的任何一个庭室包括立案庭、审管办、审监庭、研究室、政治处、监察室,甚至办公室都可以对办案法官进行评价,都可以对法官进行评价考核。业务庭有大量的案子,这些40%的办案法官 “36524”随时随地办公,而剩下的60%的非办案人员却是对这些办案法官进行监督、考核、管理的。审管办要对整个案件审判过程进行监督管理,从案件的起诉到案件的审结,任何环节任何一个疏忽都可能使相关的办案法官遭到院里的通报,如果一个案子未在一定的时间内归档,审管办会进行通报,一个司法公开没有及时点取,都有可能影响法官的业绩;监察室对法官的出勤、廉洁进行考核,如果未参加会议,甚至面临被扣钱的处境;研究室也要对办案法官进行考核,规定办案法官定期的要完成论文、案例、调研的写作。法院本就是行使国家审判权的机关,应以审判为主要业务,而现在的考核机制在审判以外给法官附加了许多的工作。

(二)审判实绩考核指标过于量化。

量化考核似已成为考核工作的一种流行趋势,量化似乎已经成为准确、科学或是公平竞争的代名词。各省高院无一不例外的对法官的审判工作实绩采取了运用高达几十个数据指标进行考核的方式。这些数据通常包括:结案率、上诉率、执结率、民商事案件调解率、二审改判率、申请再审率、信访投诉率等等。在具体的操作性文件中,为每个数据指标赋予一定的分数,完成指标的加分,没有达到目标的相应减分。而后在考核过程中,通过对这些数据指标进行打分,然后相加减得出最后的分数,按照高低顺序进行排名,以此来作为考核法院和法官的依据。这样精确的量化指标是否真的能够全面真实地反映法官的工作情况呢?又是否能够真的在法官之间形成公平公正的良好竞争呢?

我们知道,量化考核的基础和前提是被量化的事物具备统一性、同质性,这样考核出来的结果才具有精确性和可比性。那法官之间的工作是否具备量化考核的特征呢?法官虽然从事的都是审判业务工作,但由于案件千差万别,很难依靠上述数据指标来对法官的工作进行客观全面的比较。第一,不同庭室之间的工作性质不同,工作任务具有差别性,若以同一指标考核,难以客观反映真实情况。法院内部设有不同的庭室,每个庭室之间审理的案件性质都不相同,如民庭、刑庭、执行局之间的工作性质不同,工作难易也存在很大差别,工作量也难以用同一尺度来衡量。且民庭的法官除了结案率之外,还要面临民商事案件调解率的压力,显然调解的时间是无法预计的,这无疑无形之中增加了民庭法官的工作量,如果仅从结案率和执结率来考虑显然是不公平的。再如结案数的多少并不是由法官和法院自身控制的,每个类型的案件都可能由于某一时期内某一类型社会纠纷的增多而增多,如果仅以结案数量的多少来评判法官的个人办案能力也是不可取的。第二,即使在同一庭室内部,用同一标准考核法官的审判工作实绩,也难以客观准确。法院现阶段普遍采取随机分案的方式分配案件,法官对案件没有自主的选择权。即使法官受理的案件数量完全一致,但由于案件的实际情况千差万别,有的案件案情可能非常复杂,需要耗费大量的时间,特别是遇到复杂的系列案或者是维稳压力大的案件时,主审法官往往需要花费平常案件几倍或几十倍的时间。而案件的结果只能通过结案数来反映,这种考核就有失公平。第三,庭室领导与普通法官之间按照同一标准进行比较,也有失偏颇。庭室领导作为行政管理者,除办理案件外,还要承担审批案件、庭务管理、行政管理等职能。由于庭室领导要承担这些额外的职能,所以大部分法院会按照普通法官收案数量的某个系数确定庭领导的收案数量,也就是说,庭室领导的收案数量一般都少于普通法官的收案数量.在收案数量差别较大时,就难以用结案率这样的指标来比较庭室领导和普通法官的工作实绩。

(三)现有的数据指标体系难以客观全面反映法官的审判实绩。

虽然法院现有的考核指标体系在设置过程中尽可能地做到科学,尽量地采用多种数据指标从多方位地来考察法官的审判工作,且在操作过程中不断地完善,但是仍然难以准确的衡量法官的审判工作实绩。第一,部分法院为了充分化解社会矛盾,往往将一些疑难案件分配给审判经验丰富、工作能力较强的法官,从而形成根据案件难易程度确定承办法官的案件分流方法。这样,往往会造成能力强的法官更多地审理复杂疑难案件,因此遭遇改判和发回重审的几率也就更大,这样的结果直接影响到法官的审判工作实绩考核,反而会造成干多错多的不良后果。第二,由于当前法院内部的体制原因,案件需要经过合议庭的讨论,甚至还要经过庭长、院长的签发,判决书上体现的裁判意见不一定是承办法官自身的意见。如果案件被改判或发回时,承担改判率和发回率的仍是具体的承办法官,这一点承办法官也无力改变。第三,由于法官的思维具有独立性,一、二审法官的审理意见不一定一致。因此,如果案件被二审法院改判,并不一定意味着一审法官的审理有误。而改判率作为衡量法官审判案件质量的重要指标,作为衡量法官审判工作实绩的重要标准也有待商榷。

    (四)现有的法官审判实绩考核结果未得到充分的重视。

      对法官审判实绩进行考核的目的是对法官的能力进行客观评价,考核的结果应作为法官晋升晋职、奖惩、评优评先的重要依据,这是法官这个特殊的群体职业化的必然要求,也是司法独立的应有之义。然而在实践中,法官的晋升晋职、评优评先仍脱离不了行政机关的干系,仍采用行政机关晋升提拔的那一套程序,即多数采取笔试成绩+个人竞职演说+民主测评+党组决定的方式,而法官的本职事业即审判工作实绩仅仅作为一个领导和同事的参考依据,甚至都不在这种竞争模式中占据任何比例的分数。笔试成绩如果考察的内容是法律专业知识则无可厚非,而个人竞争演说也可从侧面反映出法官驾驭庭审的能力,但民主测评这种方式会导致人际关系效应扩张,在现实条件下,法官和大多数工作人员一样,也会关注自己的职务升迁,过多地强调群众测评,法官势必会从审判工作中分散出一部分精力去注意人际关系,因为良好的人缘是决定法官前途的一种软权力。这种不重视法官的审判工作实绩考核结果,不重视法官的专业能力,过分行政化色彩的考核制度和管理模式造成了行政权对审判权的入侵,使法院具体行使审判权但由于处于最低权力层级的法官不得不屈从于更高一级或更大一点的权力主体,这不仅抹杀了审判活动的特点,也扼杀了法官应当具备的司法人格,使法院不成其为法院,法官不成其为法官其终极性的后果是形成影响审判权独立,从而造成司法不公的体制内障碍。用苏力的话说就是形成了行政化审判制度。

三、完善法官业绩评价制度的几点建议

   (一)法官审判实绩考核制度的定位要合理。

     法官审判实绩考核制度的定位是否科学和合理,决定了对法官审判工作的考核能否全面、客观地反映法官的审判司法工作情况,也决定着这种考核制度的设计能否达到提高审判质量和效率的目的。法官审判实绩考核制度的定位要合理,笔者以为,应具有四个方面的作用:管理作用、规范作用、导向作用和激励作用。管理作用是指法院通过运用法官审判实绩考核这种管理制度能够对法官日常的审判工作进行了解、考察和评价。只有形成规范化的制度,才能做到有章可循,不致于一盘散沙。而法官这种特殊的职业不同于其他的职业,运用审判实绩考核制度对法官的日常审判工作进行考核便体现了职业化的特点。规范作用是指通过法官审判实绩考核这种制度规范法官的审判工作,对他们的审判工作进行监督,避免出现司法不公,保证审判的质量和效率。导向作用是指通过对法官审判实绩进行考核,对列入考核中的各项审判数据指标,必将成为法官审判工作的风向标,指引着法官审判工作的方向。激励作用是指通过对法官审判实绩的考评,促进法官之间的良性竞争,提高法官自身的业务水平和法学理论水平,通过奖励和表彰在审判实绩考核中优秀的法官,激励法官在审判工作中充分发挥自己的才干。

    (二)法官审判实绩考核制度的内容要符合审判规律。

      前面我们已经提到过,目前法官审判实绩考核制度存在着过于量化的趋势,其中一个最显著的特点莫过于对结案数的高度重视。笔者以为,应将结案数模糊化。法院审判案件存在诸多难以量化的不确定因素。因此,量化结案数只能是考评的参考性依据,对指标的量化不应当规定一个具体的数字,而应当采用一个模糊的标准。如一名法官年结案数指标应当在全庭或全院同类审判部门年平均结案数上下,并按照一定百分比浮动即可,只要完成了这一基数,就是完成了结案数的要求。此外,应弱化对结案率考核指标的适用,重点转为用法定审限内结案率对法官审判案件的效率进行考评。迟到的正义非正义。审判效率的考核旨在让审判提速,杜绝超审判现象,严防清旧案、积新案。所有的案件都应在法律规定的审限内审结,这是程序法的基本要求,也是程序公正的体现。因此,考核法官的审判工作效率,应着重审查案件是否严格遵守了审限制度,是否在全院同类审判案件平均审理天数内结案,而不能片面以结案率来衡量法官审判工作的效率。

     (三)法官审判实绩考核制度应以法官职业化为发展方向。

     法官职业化是各国司法制度发展的基本方向。职业化意味着以专门从事某种工作的人们形成独特的知识、技能、思维方式、行为模式和角色意识。按照最高人民法院的解释,法官职业化,即法官以行使国家审判权为专门职业,并具备独特的职业意识、职业技能、职业道德和职业地位。法官职业化的一个最重要的标志就是要区别于普通的行政机关,考核制度当然也不例外。当然,目前大部分法院已经于事实上和在实践中形成了符合法官职业化发展方向的审判实绩考核制度,但是,最主要的问题在于这种审判实绩考核结果并未最终用于法官的晋升和晋职。因此,我们应高度重视法官审判实绩考核制度的结果,将审判实绩考核的结果作为法官晋升晋职的重要依据,将法官审判实绩考核结果对法官的激励作用充分发挥,这样才能使法官摆脱强烈的行政主义色彩,真正实现法官独立,朝着职业化和精英化的发展方向前进。

文章出处:河北省邢台市南和县人民法院    

 

 

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